7月1日，学习时报刊发国家发展改革委对外经济研究所所长罗蓉署名文章，文章题为《协同推进对外投资高质量发展》。以下为原文：
协同推进对外投资高质量发展
罗蓉
对外投资是投资者以投入资产和权益或者提供融资和担保等方式，直接或间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）于7月1日起正式施行，在我国对外投资发展历程上具有里程碑意义。《规定》以目标和问题为导向，构建了对外投资管理、服务和保护一体化法治框架，为对外投资高质量发展夯实了制度基础。
对外投资进入发展和安全并重的新阶段
改革开放以来，我国对外投资规模不断扩大，结构持续优化，对外直接投资流量和存量稳居世界前三。我国海外企业超过5万家，遍布全球190个国家和地区，是国家海外利益的重要载体。随着百年变局加速演进，单边主义和保护主义抬头，投资者和海外企业面临的风险从偶发、局部转向高发、多维演变。《规定》从国家层面完善对外投资管理、服务和保护体系，构筑务实有效的风险防控体系，标志着我国对外投资高质量发展进入新阶段。主要体现在以下三个方面。
一是开启对外投资全链条管理新模式。《规定》出台前，我国对外投资主要依据相关法律、部门规章和政策文件进行管理。相关法律主要包括对外贸易法、对外关系法、国家安全法、数据安全法等。近年来针对外国长臂管辖、歧视性限制、单边制裁等不合理执法，我国陆续出台反外国制裁法、反外国不当域外管辖条例，形成阻断、反制、司法索赔“三位一体”的法治化制度工具，保障企业跨境经营合法权益。部门规章主要由国家发展改革委、商务部和外汇管理局制定，分别对境外项目、境外企业和出境资金进行协同监管。政策文件对具体事项和领域进行部署。《规定》进一步强化顶层设计，构建了覆盖发改、商务、外汇、外交、海关等全链条管理的新模式，推动部门协同治理，符合国际投资者对降低制度性成本、提高规则透明化的发展诉求。
二是对接主要经济体高标准制度规则。《规定》立足国情，全面借鉴世界主要经济体的通行做法，特别是在促进投资自由化便利化、国家安全审查、投资者权益保护、合规管理、数据跨境治理等方面，构建与国际高标准制度相衔接的管理、服务和保护规则。一方面，充分保障企业对外投资自主权；另一方面，有效防范化解海外风险、维护国家核心利益，为中国企业“走出去”提供安全高效规范的制度保障。比如，在投资自由化便利化方面，《规定》明确投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏；国家积极商签多双边贸易投资协定等国际经贸协定。国家以签署协定的方式，在市场准入、国民待遇、资金汇兑、人员流动、知识产权等方面，为投资者降低制度壁垒。与此同时，推动投资便利化和有效防范风险相结合，进一步健全外资安全审查机制，分类分级实施全过程监管，提高投资者对外投资的科学性、安全性。
三是压实投资者全生命周期主体责任。《规定》强调对外投资不得危害中国国家安全、损害国家利益和社会公共利益。出境前，强调按规定履行境外投资核准备案手续，提交真实材料和信息，并按规定进行资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境。在境外，强调遵守当地法律法规，履行社会责任，维护国家形象，不断完善企业治理结构，规范投资经营行为。如果境外投资及相关资产、权益等转让、处分影响或者可能影响国家安全，投资者有义务积极配合国家部门的安全审查。如果境外机构要求提供有关证据和相关材料，投资者应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等国家规定。涉及依法须经主管机关准许的，还应当履行相关法律程序。
对外投资高质量发展必须处理好四对关系
当前是对外投资转型窗口期，机遇和挑战并存、危与机相互转化，客观上要求各相关主体处理好开放发展和开放安全、国家利益和企业利益、海外监管和海外服务、合规经营和社会责任四对关系。
处理好开放发展和开放安全的关系。开放发展的核心是内外联动。在技术、资金、数据等跨境要素流动过程中，存在核心技术无序外流、关键数据泄露、跨境资本异常波动等多重风险隐患。发达经济体的长臂管辖和东道国的政策波动，也会加大海外投资经营的不确定性。越开放越要重视安全。《规定》建立“事前防、事中控、事后保、遇阻能反制”的风险防控体系，筑牢多层次、立体化的安全屏障，守住开放安全底线，从容应对各种遏制打压，以高水平安全护航对外投资高质量发展。
处理好国家利益和企业利益的关系。国家是企业海外经营的坚实后盾，海外企业是国家利益的重要载体。从长远看，企业在海外实现产业升级、市场拓展、资产保值增值，符合国家发展利益。但是，如果企业片面追求短期盈利和局部商业回报，容易引发关键技术外流、战略资源流失、敏感领域无序布局，严重冲击国家安全与发展大局。如果政府过度强化管控，会挫伤企业出海积极性，压抑开放发展活力。《规定》以维护国家海外利益和投资者合法权益为双重目标，以不得危害中国国家安全、损害国家利益和社会公共利益为前提，支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，积极参与国际合作竞争，并统筹各方力量给予投资者全方位服务和保护。
处理好海外监管和海外服务的关系。监管是守住国家安全底线的重要保障，服务是赋能企业国际合作的有力支撑。海外监管的重点是产业链供应链安全、技术安全和数据安全，海外服务的重点是降低企业合规、融资、维权成本。境内主体向境外转移我国关键技术和数据资产属于变相对外投资，境外企业收购该资产属于外商投资，监管部门穿透多层股权、跨境资产链条核查，可以依法作出禁止投资决定，要求撤销全部并购交易、返还技术与数据资产。《规定》把监管要求嵌入服务全链条，把服务保障融入监管全过程，通过各部门和相关主体的协同配合，实现穿透式分析、立体式研判，确保国家安全和公共利益。
处理好合规经营和社会责任的关系。合规经营是企业生存发展的前提条件，社会责任是企业长远发展的价值体现。从短期看，合规经营和社会责任都会增加企业成本。但是从长远看，合规经营有利于规避东道国法律风险，社会责任能够较好地改善属地营商环境，是企业海外可持续发展的必然要求。从某种意义上讲，合规经营的外延包括社会责任，将ESG（环境、社会和公司治理）相关法定要求嵌入项目立项、运营、退出全流程，让社会责任赋能合规经营，可有效减少监管摩擦与舆情风险。《规定》把履行社会责任要求嵌进企业合规体系，通过规范合规经营，塑造良好中国企业形象，从制度上避免因短期逐利牺牲长远口碑。
坚持系统观念，做好“四个协同”
对外投资高质量发展是一项系统性工程。投资者既包括我国境内企业，也包括境内其他组织和居民个人。实施对外投资管理、服务和保护的主体既包括投资主管部门、商务主管部门和其他有关部门，驻外外交机构，省级以上人民政府相关部门和公职人员，也包括专业服务机构、银行业金融机构、有关行业协会商会等。《规定》对各类主体都提出了具体要求。推进《规定》落地见效，必须坚持系统观念，做好“四个协同”。
一是央地协同。强化中央统筹、上下联动。《规定》明确国家主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建“一带一路”，推进多双边投资合作机制建设，积极参与国际投资规则制定，推动产业链供应链国际合作，反对单边主义和保护主义，推动建设开放型世界经济。在具体任务中，主要包括健全“两大体系”和“两个制度”，分别是海外综合服务体系和对外投资管理体系、境外投资安全审查制度和投资壁垒调查制度。省级以上人民政府及其有关部门在贯彻落实部署时，重点是提升公共服务能力和水平，为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、知识产权、风险防范应对、权益保护等方面的公共产品和服务。
二是部门协同。加强系统集成、配合有力。在强化服务方面，通过健全海外综合服务体系，多维度完善制度措施，为出海企业参与国际合作竞争提供有力法治保障。政府部门处理跨领域、跨环节事项时，外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等部门应积极配合牵头部门，形成多部门资源叠加优势，为投资者提供合规、融资、风险预警全方位公共服务。在优化管理和加强保护方面，通过健全对外投资管理体系，强化投资者主体责任；通过加强监测预警和风险评估，指导和帮助投资者做好安全风险防范。投资主管部门、商务主管部门有责任会同其他部门联合开展穿透式境外核查、执法问责和权益保护，全链条甄别和防范风险，有力保障国家和投资者技术、数据和产业链供应链安全。
三是政企协同。政府对企业的管理和服务不能干预其正常市场化经营，企业的自主经营不能触碰安全红线和市场竞争底线。相关部门将支持专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平；支持银行业金融机构在业务范围内为企业对外投资提供融资等金融服务；鼓励政策性金融机构为企业对外投资提供海外投资保险等服务。企业应增强与政府部门分享海外经营和风险信息意识，常态化参与政企座谈，及时反映海外经营壁垒、融资堵点、维权难点，为完善相关制度和政策提供一线“活情况”。特别是企业在境外遭遇不公平待遇时，行业企业需要抱团取证，为政府部门依法开展投资壁垒调查夯实取证基础。
四是内外协同。推动互联互通、互促互补。对外投资要立足统筹国内国际两个大局，统筹发展和安全，充分用好两个市场两种资源，加快推动构建新发展格局。以国内大循环夯实产业、技术、资本根基，支撑投资者开展对外投资；以国际循环引进优质资源要素和先进规则标准，推动国内产业升级和制度改革。投资者在境外开展经营活动时，若遇到地缘安全风险、东道国歧视性政策、资产征收、商业纠纷、单边制裁、人身财产受损等问题，应第一时间向我国驻外使领馆等驻外外交机构报告情况，同步向国内商务、投资主管部门报送相关信息，形成境外前端上报、国内后端处置的内外协同维权链条。有关部门依据国内法律法规组织开展调查，根据实际情况采取相应的措施，切实维护投资者及其对外投资的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。
（作者系国家发展改革委对外经济研究所所长）
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